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  在不久前舉辦的中國財稅法學(xué)研究會2016年會上，來自財稅法學(xué)界的多位專家學(xué)者聚焦新時期財稅改革的法律與政策問題，從稅務(wù)政策目標(biāo)設(shè)計、預(yù)算管理和財政事權(quán)劃分改革等角度，介紹了自己的研究成果，為認(rèn)識財稅改革提供了新視角。

　用法律確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)
　　政策目標(biāo)是一種原則性的聲明，即政府在經(jīng)濟(jì)、政治和社會層面上希望獲得的結(jié)果。在很近召開的中國財稅法學(xué)研究會2016年年會上，有專家指出，政策結(jié)果取決于政治團(tuán)體的利益較量，體現(xiàn)政黨的利益觀。政策目標(biāo)是利益團(tuán)體的需要。對于需要的獲取方式和程序則是法律評價的對象，有國家管理的必要。

　　中山大學(xué)法學(xué)院教授楊小強認(rèn)為，稅務(wù)立法很重要的方面是理順政策、法律與行政管理的關(guān)系。稅務(wù)政策制定的程序是，先尋找政策的目標(biāo)，再尋找政策的手段。稅務(wù)法律要規(guī)范政策目標(biāo)，保護(hù)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，房地產(chǎn)稅法的政策目標(biāo)是降低房價、構(gòu)建地方主體稅種、增加地方財政收入，還是調(diào)節(jié)貧富懸殊?再如，環(huán)境保護(hù)稅法的政策目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境、簡單費改稅、增加財政收入，還是污染修復(fù)賠償?

　　稅務(wù)政策目標(biāo)是稅制改革的頂層設(shè)計問題。但稅務(wù)政策目標(biāo)存在不清晰、含糊和缺乏共識的問題，哪個政策目標(biāo)是中心的，哪個政策目標(biāo)是附隨的，不無爭論。由此也給政策咨詢的設(shè)計帶來諸多不確定性。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副教授葉姍談到增值稅的立法問題。她表示，自試征增值稅起到營業(yè)稅改征增值稅試點改革全面推開，在這30多年間，增值稅一直屬于選擇性征收的稅種——選擇地區(qū)、選擇產(chǎn)品、選擇行業(yè)、選擇抵扣范圍、選擇免稅項目等，與增值稅對所有商品和服務(wù)普遍征收而產(chǎn)生的稅務(wù)中性特征有所背離。總的來說，我國增值稅制改革的基本脈絡(luò)是不斷擴大征收范圍、適當(dāng)調(diào)整計稅依據(jù)，促使增值稅制朝符合稅務(wù)中性特征的理想模式發(fā)展。

　　當(dāng)前，改革基本完成，增值稅法編纂啟動。從全世界范圍來看，盡管增值稅自創(chuàng)設(shè)時起就被認(rèn)為具有稅務(wù)中性特征，是一個因稅制設(shè)計簡單而突顯稅負(fù)公平的稅種，但各國增值稅法事實上變得越來越復(fù)雜。從某種程度上說，增值稅法設(shè)計的復(fù)雜化是為達(dá)致稅負(fù)公平目標(biāo)而另辟的制度路徑，可謂與稅務(wù)中性的主張殊途同歸，這種理解或許有助于解決稅務(wù)中性與稅負(fù)公平之間存在沖突和矛盾的二律背反難題。為緩解增值稅制改革產(chǎn)生的稅負(fù)失衡問題，財政部、國家稅務(wù)總局制定了一系列稅務(wù)規(guī)范性文件。這些制度設(shè)計符合稅負(fù)公平原則，但如何體現(xiàn)稅務(wù)中性原則，將是增值稅立法中遇到的技術(shù)難題。

　　用法律規(guī)范政府間財政事權(quán)劃分
　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特曾經(jīng)提出“稅務(wù)國家危機”的問題。中南大學(xué)法學(xué)院教授周剛志認(rèn)為，我國遭遇的是“土地財政危機”：一方面，土地財政是由城市化所推動的，又促進(jìn)了中國城市化進(jìn)程;另一方面，土地財政導(dǎo)致了地方政府過度依賴土地使用權(quán)出讓金等財政收入，催生了節(jié)節(jié)攀升的高房價，造成大量城市新移民無法融入城市，使中國的城市化未竟全功。土地財政的維持需要兩個條件，其一是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的大量移民，其二是國家外匯管理制度所催生的巨額基礎(chǔ)貨幣。受人口老齡化、外匯儲備減少等因素的影響，這兩個條件都在發(fā)生變化。在沒有土地財政支撐的情況下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府大規(guī)模投資或?qū)⒁�發(fā)大規(guī)模的地方債務(wù)危機。這是未來中國二十年間必須正視的重要財稅法課題之一。

　　消除地方政府財政危機的出路何在?周剛志認(rèn)為主要是土地財政向稅務(wù)財政轉(zhuǎn)型：大中城市可以放棄土地使用權(quán)的續(xù)費，以此為條件開征房地產(chǎn)稅。歷史名城名鎮(zhèn)的地方政府則可以積極發(fā)展文化旅游等特色文化產(chǎn)業(yè)，適時開征旅游稅及財產(chǎn)稅作為財政收入。

　　從土地財政向稅務(wù)財政轉(zhuǎn)型，要規(guī)范中央與地方之間財政事權(quán)劃分。國務(wù)院近期發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)針對現(xiàn)階段中央與地方共同財政事權(quán)過多且不規(guī)范等問題，指出必須逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

　　對此，中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗認(rèn)為，首先，中央與地方之間財政事權(quán)劃分要采取“法律保留原則”，即以法律和行政法規(guī)作為基本規(guī)范。地方各級政府財政事權(quán)劃分則可通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式明確，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化。其次，適當(dāng)強化中央的財政事權(quán)，明確保障地方履行財政事權(quán)。很后，中央與地方財政事權(quán)劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權(quán)劃分爭議由省級政府裁定，減少劃分中的爭議。

　從形式正義視角看全口徑預(yù)算管理
　　西南交通大學(xué)財稅研究中心教授付志宇認(rèn)為，新修訂的預(yù)算法要求實行全口徑預(yù)算管理，例如，關(guān)于預(yù)算范圍的規(guī)定要求，編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社�；�金預(yù)算“四本賬”。這樣的規(guī)定從形式上看起來的確很完備，各級政府也都紛紛按此要求編制預(yù)算，似乎做到了“形式正義”。但是，仔細(xì)想來存在經(jīng)不起推敲的問題。

　　首先，“四本賬”的設(shè)置并未實現(xiàn)全口徑�，F(xiàn)有的“四本賬”沒有能夠涵蓋政府所有的預(yù)算資金，如住房公積金是由公積金中心編制預(yù)算，但未在“四本賬”任何一本中得以體現(xiàn)。其次，“四本賬”的設(shè)置并未實現(xiàn)同口徑。社�；�金本屬政府性基金的范疇，何以要單列?同一個層級的預(yù)算卻是從屬關(guān)系，在形式邏輯上就犯了不周延的錯誤。再次，“四本賬”的編制要求并未實現(xiàn)同口徑。預(yù)算法要求對一般公共預(yù)算編制到項，其他三類預(yù)算卻只用到款。同樣是政府預(yù)算卻標(biāo)準(zhǔn)不一，重公共預(yù)算，輕部門或行業(yè)預(yù)算。很后，“四本賬”的編制部門并未實現(xiàn)同口徑。政府預(yù)算報告雖然是由財政部門統(tǒng)一編制，但其他三類預(yù)算卻是由預(yù)算資金管理部門各自為政，財政部門只是匯總數(shù)據(jù)而已。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗提出妨礙正義公平原則落實的另一問題。目前，我國司法預(yù)算內(nèi)嵌于政府行政預(yù)算中，這樣的預(yù)算體系設(shè)置使政府掌握了司法財權(quán)進(jìn)而影響了司法事權(quán)的行使，極易誘發(fā)司法權(quán)地方化的問題，不利于司法公正的實現(xiàn)。

　　他認(rèn)為，司法預(yù)算的設(shè)置和改革應(yīng)當(dāng)同時滿足財政法治的理念與司法運行規(guī)律的需求。為了使司法財權(quán)與司法事權(quán)相匹配，同時使司法權(quán)去地方化，我國應(yīng)當(dāng)以公共預(yù)算的概念代替目前使用的廣義政府預(yù)算概念，使司法預(yù)算與立法預(yù)算、行政預(yù)算在公共預(yù)算這一上位概念之下保持相對獨立。

　　司法預(yù)算編制的平衡原則應(yīng)當(dāng)有別于行政預(yù)算。行政預(yù)算應(yīng)當(dāng)奉行“以收定支”原則，即以預(yù)估可得財政收入多寡來決定行政事業(yè)支出的項目范圍及先后順序，以約束和控制行政管理事權(quán)的肆意擴張。司法預(yù)算因司法事權(quán)行使的中立性、被動性，宜采取“以支定收”的原則予以平衡，即應(yīng)根據(jù)老百姓對司法審判、裁決、執(zhí)行事權(quán)的實際需要來確定財政支出的大小，并對此安排財力予以充足的保障，以確保老百姓對司法公共服務(wù)的剛性需求。同時，應(yīng)將司法預(yù)算設(shè)置為中央與省兩個層級，司法經(jīng)費的支出應(yīng)能滿足司法事權(quán)之需求，且經(jīng)費的保障應(yīng)向基層法院適當(dāng)傾斜。

（轉(zhuǎn)自中華財會網(wǎng)）